Testo Unico, Legance: bozza in circolazione conferma la schizofrenia legislativa per FER

pv magazine Italia ha parlato con Cristina Martorana, partner di Legance, per capire i possibili errori che il legislatore potrebbe commettere con il Testo Unico (TU), considerando il recente passato, caratterizzato da “provvedimenti legislativi poco coordinati” e dalla “schizofrenia interpretativa a causa della ampliata competenza degli enti locali”. Martorana spiega però che il Parlamento e il Governo hanno ancora diverse possibilità per porre rimedio. Continuano infatti le audizioni. Martorana spiega poi che il TU dovrebbe essere approvato definitivamente entro fine anno.

Cristina Martorana: La riforma consiste nell’adozione e nell’entrata in vigore di un unico atto legislativo primario che raccoglie tutte le norme e che sostituisca tutta la legislazione esistente in materia. Quali le difficoltà al momento? Facile fare degli errori che potrebbero invece complicare ulteriormente la situazione?

Riformulerei la premessa usando il condizionale: “la riforma dovrebbe consistere” in quanto qui sopra evidenziato. L’uso del condizionale è d’obbligo poiché la bozza di Testo Unico approvata in agosto dal Consiglio dei Ministri non coglie nel segno.

L’esigenza di pervenire all’adozione di un Testo Unico in materia, prevista dall’art 26 della legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021, rispondeva, e tutt’oggi risponde, alla necessità, più volte evocata dai diversi stakeholder, di poter contare su un contesto normativo di riferimento stabile e come tale idoneo a consentire la programmazione di investimenti di lungo periodo. Esigenza che si è trasformata in urgenza negli ultimi anni, a causa di un legislatore “bulimico” che, in nome della semplificazione, ha approvato una serie di provvedimenti legislativi poco coordinati, di difficile interpretazione a causa del linguaggio giuridico di volta in volta prescelto nel disciplinare le fattispecie.

Un esempio?

Un esempio per tutti le cave che, per poter essere considerate dal legislatore nazionale o regionale quali aree idonee alla realizzazione di impianti FER, devono essere, a seconda dei casi: cessate, non recuperate o abbandonate o in condizioni di degrado ambientale; altre volte si richiede che siano esaurite, oppure ripristinate, oppure esaurite e non più suscettibili di ulteriore sfruttamento. Le stesse cave poi a volte sono equiparate a beni produttivi, altre volte ad impianti industriali, ma non sono mai idonee di per sé a mutare la destinazione delle aree sulle quali insistono. Questa “schizofrenia” interpretativa si è manifestata in tutta la sua criticità a causa della ampliata competenza degli enti locali, in specie i Comuni, ad autorizzare la costruzione ed esercizio degli impianti FER, con buona pace della certezza del diritto e del principio dell’affidamento.

Quale il ruolo del Testo Unico?

In questo contesto, il Testo Unico avrebbe esattamente lo scopo di ricondurre a sistema, riordinandolo, l’ingarbugliato groviglio normativo disciplinante gli iter autorizzativi degli impianti FER e degli accumuli. La bozza di decreto circolata introduce di contro una serie di vincoli e appesantimenti burocratici rispetto alle norme vigenti che non solo vanificano le finalità che lo stesso si prefigge ma, abrogando norme quali l’art 12 del D.Lgs 387/2003 in materia di autorizzazione unica, espunge dal quadro regolatorio in materia disposizione ormai rodate e ampiamente conosciute dagli operatori, sostituendola con altre non altrettanto efficaci ed efficienti.

Lo scopo è di superare le attuali barriere burocratiche, incentivare gli investimenti e accelerare la transizione verso un sistema energetico sostenibile. Qual è il rapporto tra il TU Rinnovabili e gli altri provvedimenti passati dal governo italiano negli ultimi mesi, per esempio il DL Agricoltura?

Il TU Rinnovabili, come detto, identifica e disciplina gli iter autorizzativi che dovranno essere avviati dai soggetti interessati per poter costruire ed esercire impianti FER o sistemi di accumulo. I possibili iter sono tre: edilizia libera, Procedura Abilitativa Semplificata ed Autorizzazione Unica. La scelta dell’iter dipende dalla tipologia di intervento che si intende realizzare, facendosi anche una sotto-distinzione tra interventi di nuova costruzione ed interventi su impianti esistenti. Gli strumenti autorizzativi sono tutti ampiamente noti, ma vengono notevolmente ridisegnati senza che da tale riscrittura emerga la ratio semplificativa e/o acceleratoria.

Quale l’attuale percezione da parte degli altri organi giurisdizionali italiani?

Mancanza. Tale mancanza è stata stigmatizzata anche dal Consiglio di Stato espressosi in sede consultiva in data 12 settembre 2024. Secondo quest’ultimo, infatti, la bozza di decreto e la relativa relazione illustrativa non offrono “un raffronto specifico, anzitutto sotto il profilo della accelerazione, delle procedure tra regimi vigenti e quelli che si intende introdurre, né, soprattutto, elementi specifici in merito alla coerenza dei tempi per il conseguimento dei titoli (autorizzativi) che risultano necessari (…) con gli obiettivi temporali della direttiva 2024/2413”. A fronte di dette pesanti critiche, in combinato ad altre che possono leggersi nel parere stesso, ci si aspetta che le Commissioni Parlamentari che stanno lavorando sul provvedimento approvino tutti gli emendamenti necessari ad avere un testo normativo in linea con il dichiarato scopo: armonizzazione e semplificazione, senza rinnegare la normativa esistente laddove comprovata funzionare.

E il DL Agricoltura? Come potrebbe cambiare la sua applicazione con l’entrata in vigore del TU FER?

Quanto al DL Agricoltura, non ne è al momento prevista l’abrogazione a seguito dell’entrata in vigore del TU Energia e pertanto rimarrà vietata la realizzazione di impianti solari a terra su aree aventi destinazione agricola alla luce degli strumenti urbanistici comunali. L’auspicio è che le competenti Commissioni colgano l’occasione per introdurre nell’ambito del Testo Unico innanzi tutto una chiara definizione di impianto agrivoltaico, evidenziandone le diversità rispetto all’impianto solare al fine di portarlo chiaramente e definitivamente fuori dal DL Agricoltura. E ciò a prescindere dalle caratteristiche peculiari (i.e. senza distinguere tra agrivoltaico avanzato e agrivoltaico base) che l’impianto agrivoltaico può avere, purché lo stesso sia realizzato in modo da garantire la continuità dell’attività agricola. Idealmente le Commissioni potrebbero anche “aggiustare il tiro” in merito al DL Agricoltura chiarendo che il divieto non operi se l’impianto solare a terra sarà realizzato in aree agricole abbandonate o non coltivate da tempo, sulla falsariga di quanto stanno facendo alcune Regioni.

L’articolo 3 del TU FER richiama il principio dell’interesse pubblico prevalente di derivazione europea che attribuisce, “salva prova contraria”, priorità alla costruzione degli impianti rinnovabili, “tranne che in aree espressamente definite”. Qua rientra quindi anche il decreto Aree Idonee? Come?

La ratio della previsione non è di immediata comprensione. Innanzi tutto trovo rischioso l’inciso “salvo prova contraria” introdotto a deroga del principio generale di prevalenza appena espresso. Cosa significa, salvo prova contraria? A chi compete dare la prova contraria? La prova contraria è quella ricavabile dal Decreto Aree Idonee? Ma se così fosse, a cosa fa riferimento quel “tranne che in aree espressamente definite”? L’inciso non solo è poco chiaro ma apre le porte ad ulteriori incertezze e rischia di vanificare lo spirito dello stesso principio di prevalenza, in un contesto in cui quest’ultimo risulta comunque mal definito mancando l’identificazione di un chiaro termine di comparazione. Prevalente rispetto a cosa?

Infine, ma non da ultimo: quale sarebbe il rapporto tra il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che dovrebbe essere emanato ai sensi del comma 2 dell’art 3, e che dovrebbe normare i casi in cui per determinate parti del territorio, per determinati tipi di tecnologia o di progetti non si applichi il principio di prevalenza di cui al primo comma, con il Decreto Aree Idonee? La risposta al momento latita.

In generale quali sono gli aspetti più interessanti del TU?

Gli aspetti più interessanti sono legati alla possibilità che sarà data agli operatori di settore di poter consultare un unico documento, composto di poche nome e un allegato per categoria autorizzativa, prima di avviare ogni attività di investimento. Se adeguatamente riformulato o smussato nei punti più critici già evidenziati da tutte le associazioni di categoria [tra cui Elettricità Futura] e stakeholder uditi in Commissione il Testo Unico potrà diventare un buon vademecum di facile consultazione.

Quali i principali rischi?

I principali rischi derivano dalla mancanza di un regime transitorio che faccia salvo l’esistente, dalla mancanza di coordinamento con altri testi normativi quali l’appena citato Decreto Aree Idonee, dalla definizione di Soggetto Proponente data dall’art 4 che la collega alla necessità di avere la disponibilità delle aree sulle quali si realizzerà l’iniziativa (non ammettendosi più il ricorso all’esproprio nemmeno per le opere di connessione), dalla mancata valorizzazione delle attività di revamping e repowering che saranno molto più complesse qualora sia accertata la presenza anche di un solo vincolo nell’area di impianto e più in generale dai tempi troppo lunghi per la chiusura delle conferenze di servizi in combinato disposto all’obbligo di pubblicazione della PAS ottenuta per silenzio quale condizione di efficacia della stessa.

Il Testo Unico sulle rinnovabili dovrebbe arrivare in Assemblea indicativamente attorno al 10 settembre. Quali sono le tempistiche?

Dovrebbe essere definitivamente approvato entro fine anno.

Come concluderesti questa intervista?

Con un: “aggiorniamoci tra un po’ e speriamo che abbiano capito che senza una regia che implementi una strategia chiara e lineare il mercato se va bene rallenta, se va male si ferma. E questo non fa bene al Paese e alla sua credibilità”

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